国企改革核心在哪

《中共中央国务院关于深化国有企业改革指导意见》出台了。文件明确了国企改革的基本原则，包括要求2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果，按性质划分为商业类和公益类，大力推动改革上市，创造条件实现集团公司总体上市，以及在监管上从管企业转向管资本等。总体看，《意见》有很大的进步，但与市场的预期还有不小的差距，胆子还可以更大一些。因为是指导意见，给实际执行留下了较大空间，所以实际效果主要不是看《意见》如何表述，而是看各地、各部门怎样去实践了。

国企的核心问题

经济学家米尔顿·弗里德曼说：“花自己的钱，办自己的事，既讲节约，又讲效果；花自己的钱，办别人的事，只讲节约，不讲效果；花别人的钱，办自己的事，只讲效果，不讲节约；花别人的钱，办别人的事，既不讲效果，又不讲节约。”

国有企业的问题，核心在于“花别人的钱，办别人的事”。

“花别人的钱、办别人的事”是不能没有约束的。我花你的钱，你会给我自由，让我随便花吗？

花别人的钱一定要受到各种约束。这就是传统计划经济体制实行计划配置资源、大搞论资排辈和取消择业自由的原因。计划配置资源、论资排辈、没有择业自由好不好呢？不好。可是，要坚持产权公有，又没有这样一些制度安排，事情只会变得更糟。不搞论资排辈，约束参与竞争者的数量，资产很快会变成“公地”。

中国搞市场经济，推进市场化改革，要想清楚一点，即市场的本质是什么？是市价作为竞争准则，是“价高者得”，是一项商品和服务谁出价高谁享有。过去是集中计划决策，现在是大家分散决策；过去是生产队统一生产和收割，现在是各家各户自主决定生产和收割。自己的事，自己负责任。

推行市场化和产权公有是矛盾的。要推进市场化，又要坚持产权公有，贪污腐化、工作中大量浪费就难以避免，“富了方丈穷了庙”的事情就必然频繁发生。国企老总可以日均公务消费数万元，一些国企可以上千万装一个吊灯，而花自己钱的首富李嘉诚，是不会这样花钱的。这也是为什么今天在已经开放的产业领域，已经基本上看不到国有企业的原因。

市场化条件下国有企业注定要出问题的。宏观经济形势好，问题不大；宏观经济形势一坏，问题就突出了。搞国企的逻辑推到尽头，就是要搞计划经济。而要真正推进市场化，就要推进国有企业改革。因为市场化本质上是“价高者得”，与国有企业的产权逻辑天然不容。

当然不是市场经济就完全不能有国有企业。美国不是也有国有企业吗？英国不是也有国有企业吗？答案是，竞争领域不能有，竞争领域的国有企业不可能成功。美英的确有国有企业，但美英竞争领域的国有企业也是不成功的，所以才有上世纪七十年代末和八十年代初的国有企业私有化改革。

很多时候，若只是提出一些表面化的政策主张，却不去深究这些政策背后的内在联系，也就不知道政策的内部逻辑是相互打架的，是在做着一些不可实现的事。好比抓住自己的头发，想脱离地面一样。

两种流失的替代选择

国有企业的产权结构缺陷，就是所有者缺位，这是老生常谈的问题了。不是说国有企业没有名义上的所有者，而是说国有企业名义上的所有者———全体人民不可能真正行使所有者的职能，因为要面对交易费用的约束。

经济学界总讲国有资产流失的问题，但就是没有人讲私有资产流失的问题。这难道不引人深思吗？还要认真思考的另外一个问题是，不搞产权改革，国有资产就不流失了吗？

实际上，国有资产有两种流失方式：一种是显性的流失，表现为通过暗箱操作、关联交易、甚至是成规模的资产转移等，将国有资产以见不得光的方式变成私人财产；另一种是隐性的流失，表现为过高的福利支出、工作中消费、任人唯亲以及劳动激励不足、出工不出力、生产效率低下等。不要以为，后一种就不是国有资产流失。经济学家费雪讲得好，凡是能够带来收入的都是资产，而收入的现值就是资本。一份资产，本来可以产生更大的收入流，只是因为国有的缘故，产生不了，不是资产流失又是什么呢？

不搞产权改革，国有资产仍然会流失，只不过表现为隐性流失罢了。

传统计划经济体制的重要弊端之一就是劳动激励不足、生产效率低下。市场化改革之后，这个问题有了很大改观。之所以有很大改观，正是产权改革的结果。须知，无论是农村的家庭联产承包责任制，还是城市的利润留成、利润包干、经理人员持股和股票期权，本质上都是对于私产的承认。以经济学的视角来看，重要的不是名义上的所有权，而是控制权、收益权和转让权的实际配置。全部的经济改革，归根结底体现在产权的实际变革上。

这里面有个替代选择的问题：不进行产权改革，国有资产要面临隐性的资产流失。进行产权改革呢？由于产权改革是与市场化相伴随的，而市场化要以花自己的钱为条件，因此只要产权改革不能瞬间完成，经济社会又存在信息不对称和交易费用，那么一定程度的国有资产流失就总是不可避免。一方面，中国已经开始了市场化的进程，另一方面，又要千方百计维持国有控股，而不是尽快完成国有资本的产权改革，国有资产怎么会不严重流失呢？既坚持市场化，又坚持国有控股，实际上正在承受着“双重流失”。今天国有企业或国有控股企业在行政垄断的保护下不少仍然亏损，甚至巨额亏损，就是这种双重流失的具体表现。

当然可以大讲职业经理人的信托责任问题。可是没有真正的所有者，是不会有真正经理人市场的。就像没有对于真货的需求，我们不可以期望有真货的供给一样。没有好的主人，不能期望有好的保姆，不能期望好的保姆一定有好的行为。所有者约束是前提。

也可以大讲两权分离，但一定要知道两权分离的内在逻辑。

私有企业其起点是所有者经营者合而为一的古典企业。这种企业的优点是自己给自己干活，会尽心尽力。用经济学的术语来说，就是它几乎没有代理成本。这种企业的缺点是它不能获得规模经济、专业化经济和风险分散的好处。由于规模经济、专业化经济和风险分散的好处超过了代理成本，企业发展的内在逻辑就是两权由合到分，用适当的代理成本换得规模经济、专业化经济和风险分散的好处，企业组织形式由古典企业发展为现代股份制企业。

然而企业组织形式由古典企业发展为现代股份制企业，两权由合到分不是简单的，而是多方位的，形成的是一个复杂的治理结构，而所有者控制仍是基础，对此不能不细察。

改制中的国有企业起点是两权完全分离。国有企业的经营权控制在企业经理、主管部门和领导手中，至少很大程度控制在企业经理、主管部门和领导手中。但是所有权却完全属于国家，属于全体人民。因为企业经理和主管领导只挣得固定工资，企业利润上缴国家。

两权完全分离的后果是国有企业的代理成本极高，表现为任人唯亲，出工不出力，大量工作中消费，甚至大规模腐败。过高的代理成本甚至已经超过了规模经济、专业化经济和风险分散的好处。因此，国有企业改制的正确逻辑应该是两权由分离到适当地结合。当然，这种两权由分到合也不是简单的，也要形成一个复杂的治理结构，最根本是要回归所有者控制。重要的股权、期权激励制度不单是一种薪酬制度，也是实现所有者控制的一种制度安排。

国有企业活动的是形形色色的代理人，国有经济的任何交易活动无可避免地都带有自定价格交易的成分。国有资产本来不可能人人有份，但恰恰声称人人有份。周其仁教授当年的诘难深刻：“至于郎咸平也掺和‘我的、我们的’，那可真叫瞎掺和。有他什么份儿？国有资产产权再模糊，权利主体不包括他应该很清楚。因为他根本没有在这个体制下劳动、生活过，工作从来不是命令指派，一辈子没拿过低薪，不知道什么叫‘说你不行你就不行，行也不行’，更从来没有使过粮票布票肉票鸡蛋票。凭什么郎咸平也有权说国有资产有他的份？八杆子打不着的人也可以说国有资产有份，这正好说明传统国有资产制度非改不可。”

国企改革的路径

国有企业改革，关键在于如何解决“花别人的钱，办别人的事”的问题。

避免花别人钱的唯一办法，就是产权进一步清晰界定，变成“花自己的钱，办自己的事”。这是一条绕不过去的坎。替代的选择，可以搭产权已经清晰界定给了个人的民营企业的顺风车。办法就是《意见》所说的“允许将部分国有资产转化为优先股”。问题在于，这个“部分”怎么界定？不是个别国有企业应该这样改，而是绝大部分都应该这样改；不是企业的少部分国有资产应该这样改，而是绝大部分都应该这样改。国家从直接经营企业转向经营资产，关注资产增值，而不控制企业，这是进步。如此改，“混合所有制改革”才有实质性内容。

必须清楚，这样做是有前提条件的，就是民营企业要足够多，其分布领域还要足够广。但还必须要指出的一点是，由于产权结构的内在缺陷，在规模上合并看似做大，但并不能做强国有企业。做强国有企业的唯一办法是维持国企的行政垄断地位，在准入上设置门槛。而这对中国经济是极端有害的。

这次《意见》说，一些公益领域可以采取国有独资或者国有控股的形式，少数特定领域应该探索建立国家特殊管理股制度，这也是对的，但这些领域应该采取特殊法人治理企业。

特殊法人企业是区别于按公司法设立的普通法人企业，主要受特殊法人的有关法律(例如烟草专营法、铁路法)的规范，具有法人地位，但属于特殊法人。这类企业国有独资或以国家投资为主，模仿普通法人企业的公司治理结构，兼顾商业性和非商业性目标，政企适当分开，独立核算，但不能排除必要的财政补贴和特种税收，主要生产垄断性行业产品、准公共品和某些特殊的私人品，一定程度的自主经营、自负盈亏，只能是一定程度上的政企分离。

国企改革核心图应该是这样的。既然《意见》给实际执行留下了较大的空间，那么后面主要就决定于各地、各部门的实际执行情况了。现在迫切需要的是敢于当担的改革实践家。