国君宏观：土地改革是下一个突破口吗

　　百年未有之大变局，破局之道，唯有更大的勇气，更大力度的改革，土地改革是重要突破口。

　　摘 要

　　百年未有之大变局，中美之间，表面上是关税之争、科技之争、金融之争，本质上是体制机制之争。十一届三中全会以来，我们依靠生产要素的市场化，依靠开放吸收海外技术，依靠巨大的人口红利，依靠切入世界贸易体系，在短短四十年间，实现了奇迹般的经济腾飞。棋至中盘，海外技术壁垒越来越高，人口老龄化渐显，贸易战硝烟四起，试问，未来何以支撑中国企业冲破美国封锁线，何以支撑中国人民冲破中等收入陷阱。

　　唯有进一步深化改革，扩大开放，进一步解放生产力。通过户籍制度改革进一步激发人口潜力；通过土地制度改革进一步提高经济效率；通过金融市场改革进一步提高资本效率。进一步对外开放，由过去商品、资本等要素跨国界流动，转变为机制体制跨国界对接的对外开放。如果都能做到，加上中国人民的勤劳，国运必将昌盛。

　　改革迫在眉睫，土地改革是突破口。1982年，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的杠杆，而以产权改革为抓手，也成了中国改革的一条成功经验。近些年，无论是推进农村集体土地三权分置，还是推动土地制度改革三项试点，强化制度供给的改革思路在不断伸展。在乡村振兴、精准脱贫、区域布局、高质量发展过程中，土地制度层面的改革与创新，可能是我们激活主体、激活要素、激活市场的关键。

　　近期决策层多次强调土地改革重要性，土地改革有望加速。2019年12月12日，习总书记在中央经济工作会议强调，要改变土地计划管理方式，加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势。12月15日，习总书记《求是》重要文章提出，要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。

　　集体建设用地调整入市，指标省内或者跨省流转，可能成为改革关键突破口。集体建设用调整入市，即将零星、分散的集体经营性建设用地复垦为农用地，相应指标调整到市辖区内的产业集中区入市。通过用地指标跨省或者省内调配和流动，可以加大城乡建设用地供应，推动土地资源向重点区域倾斜，提高土地利用效率。

　　土地改革是促进区域协调发展的必经之路。随着我国城镇化的推进，人口可以相对自由的流动，但是随之配套的土地资源却不能，资源不匹配导致矛盾突出。“调整入市”可以更大程度的发挥土地的效益，破除极差地租的限制，推进中西部地区农民户籍城镇化。中西部集中复垦，也有利于增大耕地面积、更大范围提升农业生产效率。

　　正 文

　　一、土地将是下一个改革的突破口

　　百年未有之大变局，中美之间，表面上是关税之争、科技之争、金融之争，本质上是体制机制之争。三中全会以来，我们依靠生产要素的市场化，依靠快速开放吸收海外技术，依靠巨大的人口红利，依靠切入世界贸易体系，在短短四十年间，实现了奇迹般的经济腾飞。棋至中盘，海外技术壁垒越来越高，人口老龄化渐显，贸易战硝烟四起，试问，未来何以支撑中国企业冲破美国封锁线，何以支撑中国人民冲破中等收入陷阱。

　　唯有进一步深化改革，扩大开放，进一步解放生产力。通过户籍制度改革进一步激发人口潜力；通过土地制度改革进一步提高经济效率；通过金融市场改革进一步提高资本效率。进一步对外开放，由过去商品、资本等要素跨国界流动，转变为机制体制跨国界对接的对外开放。如果都能做到，加上中国人民的勤劳，国运必将昌盛。

　　土地改革是关键。1982年，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的杠杆，而以产权改革为抓手，也成了中国改革的一条成功经验。近些年，无论是推进农村集体土地三权分置，还是推动土地制度改革三项试点，强化制度供给的改革思路在不断伸展。在乡村振兴、精准脱贫、区域布局、高质量发展过程中，土地制度层面的改革与创新，可能是我们激活主体、激活要素、激活市场的关键。

　　近期决策层多次强调土地改革重要性，土地改革有望加速。2019年12月12日，中央经济工作会议中，习总书记强调，要改变土地计划管理方式，加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势。12月15日，《求是》杂志发表习总书记重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，提出“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。”我们认为这为下一阶段的土地改革和区域发展指明了方向。

　　二、集体经营性建设用地调整入市可期

　　土地制度改革三项试点工作历时四年，2018年底结束。农地改革三项试点包括：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。2015年全国人大授权农地改革三项试点在33个地区进行试点，一个地区进行一项试点，试点期限至2017年底。2017年底，人大批准农村改革三项试点期限延长至2018年底。在这一过程中，各试点地区均开展了不同形式的土地制度改革有益探索。

　　集体建设用地调整入市，指标省内或者跨省流转，可能成为改革关键突破口。集体建设用调整入市，即将零星、分散的集体经营性建设用地复垦为农用地，相应指标调整到市辖区内的产业集中区入市。通过用地指标跨省或者省内调配和流动，可以加大城乡建设用地供应，推动土地资源向重点区域倾斜，提高土地利用效率。这也符合习总书记在文章中提到的“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。”

　　重庆“地票制度”是集体建设用地调整入市改革试验田。2019年5月，国家发改委印发《2019年国家综合配套改革试验区重点任务》，即要求重庆市要完善“地票制度”，实现农村集体经营建设用地入市与“地票”制度有机衔接。“地票制度”本质上是一个土地资源跨区域配置的交易平台，在我国城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求下，闲置的集体建设用地复垦，增加的耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标，而这个指标以地票的形式在重庆内流转，打通了城乡建设用地市场化配置的渠道[1]。同样，在集体建设用地调整入市时，也可将重庆“地票制度”作为制度基础，推动建设用地资源的市场化流动。

　　集体建设用地调整入市可有效缓解中国人口与土地流动不匹配，提升经济效率。随着我国城镇化的推进，人口可以相对自由的流动，但是随之配套的土地资源却不能，因此出现了两个突出矛盾：一是城乡建设用地分布不均匀，随着农民进城，城区相应分配建设用地面积，但是农村的集体用地退出渠道淤塞，导致人口“两头占地”；二是土地资源在经济发达和不发达地区的分布不均，经济较为发达的省份对于土地资源的需求受到了耕地面积的限制，但是不发达地区省份却遗留了闲置的建设用地。

　　因此，我们认为，将地票制度与集体建设用地调整入市有机结合，通过土地资源交易平台，将集体建设用地的调整入市范围扩大到全省，继而扩大到全国，是接下来土地改革的一个可行方向。

　　三、集体建设用地入市试点经验

　　扩大集体经营性建设用地入市范围，简化监管措施。根据2018年12月国务院发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，关于集体经营性建设用地入市，试点经验主要为两方面，一是明确入市的条件和范围，二是明确入市规则和监管措施。

　　第一，入市的条件和范围，《报告》建议范围从“存量的工矿仓储、商服等经营性集体建设用地”，变为“工业、商业等经营性用途的集体建设用地”。

　　第二，入市规则和监管措施，《报告》建议规则从“建立农村集体经营性建设用地公开交易的平台和制度”变为“严格按照土地利用总体规划使用土地，使用权的最高年限、登记参照同类用途的国有建设用地执行”。

　　部分相关试点经验，已经在立法中体现。2019年8月全国人大通过《土地管理法》，删除了原《土地管理法》第43条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定”，规定集体建设用地经2/3以上集体经济组织成员同意，可以通过出让、出租等交由村集体以外的单位或个人直接使用，破除了集体建设用地入市的法律障碍。

　　如何定价、零散土地如何入市、获得的土地收益如何进行分配等问题，尚未明确。我们试图从各地试点经验中，总结出未来改革的方向。

　　1） 解决地块零散分布的问题：以调整入市解决闲置地块的物理分布不均匀问题。部分试点（海南文昌、四川泸县、宁夏平罗等）提出 “就地入市、调整入市、整治入市”的理念。由于部分集体建设用地较为分散，因此“调整入市”可以集中出让较为完整的土地地块，做到闲置建设用地指标的异地调整利用。对于城中村，也可以在土地整治后，重新划分宗地、确定产权归属后入市。

　　2） 入市土地的用途：各地根据实际情况确定。由于确定入市的集体建设用地为工矿仓储、商服等经营性用途，因此各地试点也主要以工业、商业为主，也有一部分地区在积极探索用于租赁住房（第一批为北京等13个城市，第二批为福州等5个城市）。而对于集体建设用地能否用于商业住宅开发，《土地管理法》仅提到“严格按照土地利用总体规划、城乡规划使用”，并未直接说明。部分地区做出了一定的尝试，如山西泽州县在全国率先尝试住宅兼容商业用地入市。集体建设土地入市是否能用于住宅还存在法律上的模糊界定[2]。

　　3） 收益分配问题：收益分配问题包括两部分，一部分是土地入市涉及的调节金问题，一部分是出租、出让等得到的收益。目前，契税暂时无法覆盖集体建设用地入市这一过渡时期，但集体建设用地入市须征收20%-50%的土地增值收益调节金[3]，上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。对于调节金的分配去向并没有明确规定，但部分地区提出了调节金部分返还乡镇（上海松江）、调节金用于农村困难群众的补贴救助（佛山南海）。另一方面，针对于收益分配，也有提出收益直接分配（安徽金寨）、以及再投资收益分红（上海松江永丰街道）的不同经验。

　　四、土地改革是促进区域协调发展的必经之路

　　集体建设用地在更大范围的“调整入市”，加快土地资源向优势产业及地区倾斜，是新形势下促进区域协调发展的思路。土地资源的跨区域调整，有助于根据人口及产业动态的分配用地指标，实现“发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚[6]”的资源配置理念。一方面，可以解决农民进城、建设用地闲置的问题；另一方面，将城市发展边缘的闲置农田改造成为建设用地，解决城市产业和人口扩张受到土地资源闲置的问题，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力[7]”。

　　“调整入市”可以更大程度的发挥土地的效益，破除极差地租的限制，推进中西部地区农民户籍城镇化。如果能够实现更大范围的调整入市，将经济较不发达地区的指标转让给经济发达地区，也可以突破极差地租的限制，缩小城乡土地价格的差距，更大范围的发挥不发达地区土地资源的价值，进而扩大农民收入渠道，加快新农村建设。另一方面，集体建设用地入市制度也可以消除农民进城的后顾之忧，加快推动户籍城镇化。

　　中西部集中复垦，有利于增大耕地面积、更大范围提升农业生产效率。根据重庆的经验，农村建设用地复垦中，约95%土地可以转化为耕地，而地票使用地中，耕地仅占63%，因此地票制度反而推动了耕地面积的增加。推进集体建设用地的“调整入市”，可以推动农村中闲置的建设用地复垦成为大块面积的耕地，加快推动现代化耕种在更大面积使用，帮助提高整体农业的生产效率。