民告官，一把手是否出庭不是重点

日前，中央深改组会议审议通过《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，对行政机关做好行政应诉工作进一步提出要求，“加大对行政应诉工作的监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究。”而据南都报道，新行诉法实施5个月以来，一些地区“一把手”出庭应诉率仍旧偏低。

一把手出不出庭，几乎是全程伴随行政诉讼的热络话题，一把手(或者再宽泛一些，按行诉法口径称“行政机关负责人”，再进一步展开，则是最高法司法解释划定的“行政机关的正职和副职负责人”)为什么不出庭，另一个角度的提问可能是，一把手为什么非得出庭不可。这里面涉及的，恰恰是行政诉讼之所以被形象化称作“民告官”的诸多特殊化因素，或许也将成为破解围绕行政诉讼所展开的一系列经久难题的关键。

不同于涉及犯罪与刑罚的刑事诉讼，民事诉讼并不强求被告本人出庭，毕竟诉讼中涉及的一应事项都可授权并通过代理律师来完成。但作为同样是平等主体之间展开的诉讼，行政诉讼中被告的政府机关负责人是否出庭，却长期以来被视为兹事体大的关键指标。于原告来说，“民告官”却见不到官，这种“见不到”其实是一种延续，即在之前的行政行为以及产生行政争议后的其他救济渠道里，民见不到官(或者不那么容易见到官)成为一种常态，这多少加深了民告官“居然也”见不到官的挫败感。在中国语境中，这更容易被视为一种不重视、忽视甚至蔑视。

同样感受到这种忽视的，可能还有司法机关：由于长期司法行政化、地方化的浸染与影响，党政机关对待司法的态度发生根本性错位，都被告上法庭了依然不出庭，也被视为一种对司法的不尊重。这种不尊重不局限于出庭与否，还包括事后的判决不被执行，以及事前可能就已经开始的对民告官案件的“运作”———提前把案子挡在法院门外，或者即使立了案也可以在开庭前左右判决结果，出不出庭，有什么区别？何况，对一把手来说，出庭应诉依然被视为一种不光彩、丢面子(丢的不仅是领导的面子，也是机关的面子，当然主要可能还是领导的面子)。尽管“民告官”诉讼长期以来有着畸形的胜负比，一把手出庭多半会收获胜诉的结果。各种因素混杂在一起，一把手出庭与否，这个原本不该那么重要的命题，才变得兹事体大。

新修改的《行政诉讼法》，已经将“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”明确写入法律，尽管紧随其后的便是一句“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，留足了余地。“应当出庭”作为现行法律，能否得到有效执行，关键要看不出庭将会承担什么样的后果。当然，不能因为一把手不出庭，就直接让其败诉，这里所说的后果，更多应当是一种行政机关基于“行政法治”路径出发的自我约束、考核和推动。出庭与否，都不应当影响司法对具体行政诉讼案件的法律判断。行政诉讼回到纯粹的法律判断，更多是对司法机关提出的专业要求。

回到庭审的制度设计之中，行政机关负责人不出庭，或者委派的相关工作人员人微言轻(有的干脆不发言)，最熟悉相关事务的人员缺席庭审，很大程度上可能对原告还更有利些。如果有足够居中、秉公、不受干扰的司法裁量，完全依据原被告庭上表现、证据状况作出判决，当行政机关违法就判其败诉，判决得不到执行就启动强制执行程序，这样的情况下，一把手出不出庭，确实也就没那么重要。反之，如果过分依赖一把手出庭来寻求行政诉讼诸多长期难题的解套，即便问题得以解决，也依然可能是行政权力主导下的路径，而非司法独立裁量的结果。从另一个角度来说，行政诉讼回到纯粹法律判断，改变不正常的“民告官”胜诉率，不仅有助于重塑司法权威，可能也有助于倒逼行政首长的主动出庭应诉。司法来真的，庭审不再虚化，司法的参与者才会把法律当真，行政首长也才会真的对“民告官”的庭审过程“高度重视”起来。