食品安全是对治理能力的考验

又一个“史上最严”，旨在让你食得心安。2015年10月1日，新食品安全法正式施行。有许多亮点，包括但不限于：禁止将剧毒高毒农药用于蔬菜、瓜果与茶叶等农作物；婴幼儿乳粉配方改行注册制；保健食品的标签说明书不得涉及疾病预防、治疗功能；消费者在网上平台买到问题食品，如果平台不能提供食品经营者实名信息，由平台先行赔付。

当然，最大的亮点是强化了食品安全“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”原则，对食品生产、销售、餐饮服务和食用农产品等各个环节实施最严格的全过程管理。国家食品药品监督管理总局又扩权了，名如其实，在职权上更像美国食品药品管理局（FDA）了。

食品安全监管，将种植/养殖、生产加工、流通与餐饮等环节由单一的监管者一撸到底，全程进行风险管控，被视为一种合理有效的监管策略。美国FDA经常被拿来作为例证。

中国旧的食品安全监管体系最受诟病的地方，不是监管不够严厉，而是监管者太多与过度监管，即所谓“九龙治水”：初级农产品归农业部门管，生产加工归质监部门管，食品进入流通归工商部门管，食品进入餐厅原来由卫生部门，后来改由食药监局管。

由此闹出了很多奇葩现象：一个土豆在农贸市场卖，由农业部门管；但如果放在超市里卖，工商部门又来管了。一家面包烘焙房，柜台归工商管，就餐归食药监局管，烘焙加工的工作场地归质监部门管。但豆芽的非法添加剂问题，又可能出现谁都不管的局面：农业部门认为绿豆、黄豆属于初级农产品，豆芽是加工品；质监部门则认为豆芽仍属于初级农产品。

九龙治水最大的问题是婆婆太多：有利可图、有寻租空间的时候，大家就一哄而上，无利可图、需要干活履行监管职责的时候，大家就一哄而散。这是官僚机构的痼疾。

新食品安全法给了食药监部门更大的授权，包括但不限于：对从事食品生产、食品销售、餐饮服务的，发放食品生产经营许可（35条）；监管食品生产加工小作坊和食品摊贩，以保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害（36条）；食品生产经营者召回食品，或需要对召回的食品进行无害化处理、销毁的，都需要报告当地食药监局，否则县级以上食药监部门可以责令其召回或者停止经营（63条）。

当然，九龙治水也不能说完全解决了。新食品安全法14条、17条与87条依次设立了对食品的风险监测、风险评估与抽样检验三项制度。但风险监测的执行主体是“国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门”，风险评估工作由“国务院卫生行政部门”负责，抽样检查则由“县级以上人民政府食品药品监督管理部门”来进行。

这就意味着对一种食品，前后可能要重复抽检三次。问题在于，食药监局对食品进行抽样检查，就是为了确认该食品的安全性；把相关数据进行汇总，本身就可以满足对食品的风险监测与风险评估需求。

此外，食品安全国家标准又是由“国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门”制定公布（27条）。既然国家食药总局有能力独立评估药品的安全性与有效性，以决定药品能不能上市，难道反而没有能力独立决定食品安全的强制性国家标准了吗？

不过，别指望食品安全所有环节一管到底的目标一步到位，部门利益的樊篱不是那么容易打破的，即便在美国也是如此。中国新食品安全法规定仍由农业部门监管食用农产品，其实美国更搞笑：驯化动物的肉类产品农业部食品安全监督服务局管，捕猎动物的肉类产品由FDA管。还有，在美国，餐馆与杂货店的许可证发放及日常监督检查由地方的卫生部门负责；在中国，餐馆卫生许可证原来也是由卫生部门发放，后来改由食药监部门发放，这方面中国还先美国一步。

总之，国家食药总局在食品安全职权上，距美国FDA是更近了，距一管到底也近了。在今后一段时间内，食品安全就是执行的问题了，这是对政府公共治理能力的大考验。

在这个意义上，新食品安全法如何落地行走，要比纸面文字更重要。从管理学的角度看，这一套新的监管体系是过程管理（区别于目标管理），要求对全过程各环节的风险暴露依次进行管控。这是一架非常精密的机器，容错率很低，上游一个环节出了问题，下游所有环节都受影响，所以对程序设置的合理性与公职人员的专业性要求非常之高。

理想的情况是：基于新食品安全法，形成N本厚厚的程序规范。公职人员履行权力的过程是高度程序化、标准化与形式化的。一切都有规则与条例可依，自由裁量权的空间很小。这样，就可以限制官僚机构常见的揽功于己、诿过于人、滥用权力、无能、不负责任与寻租等痼疾，把行政资源有效地用到刀刃上。

这种精细化管理是公共治理能力的重大挑战。国家食药总局能够单马突进，在治理能力上跑在其他部门前头吗？接受考验的时间到了。