建设透明政府，法律必须“长出牙齿”

日前，北京大学公众参与研究与支持中心发布《中国行政透明度观察报告(2014-2015)》，该报告中对包括政府“三公”经费信息公开、公民主动申请信息公开等项目进行了测评。报告显示，《信息公开条例》施行七年后，从中央部门到县级政府，政府整体透明度状况仍未达标，而且在不同项目测评中均不同程度发现，政府层级越低、行政透明度往往越低。

透明为什么重要？在现代政治的运行逻辑中，透明、公开不仅意味着接受监督，更重要的是在权力运转的过程中，构建出一整套能摊在桌面上谈的制度设计。行政透明是一个权力与权利的双向互动，同时政府主动公开与公民依申请公开又都各自有一套互动逻辑和运作程序。政府主动公开不是一张表、一份报告了事，社会成员要能在公开的信息中梳理出问题、表达出意见，甚至行使否决权；公民申请公开也不是你来我往的简单沟通，反复几次、日渐常态的权力与权利演练，才能养成优良的公共生活。

常态化的政府主动公开，最重要的内容便是“三公”经费的数据公开，从此次发布的报告可以看出，中央对“三公”经费信息公开的政策和工作要求并未按时完成，随着行政级别的下沉出现明显的“效力衰减”。即便是按照国办要求早应完成“三公”经费信息全面公开的中央部门，也依然留有“钉子户”——— 不仅未按要求公开相关信息，且没有对不公开理由进行说明。事实上，即便是已经公开的“三公”经费信息，其细致度和可监督性依然不尽如人意，社会层面的声音希望“三公”信息越详细越好，但具体到款、项的支出明细依然是公开难点。政府主动公开的力度与深度，与社会监督的压力之间需要更有效的传导机制——— 不公开、公开得不详细，也并不会带来任何惩罚性后果，这是政府主动公开裹足不前的原因所在。

《21世纪经济报道》报道显示，一些政府部门还在规避公开“三公”经费，学者调研发现，有省级政府公开的公务消费数据，“只是其财政部门为公务消费编制的专门预算”，仍有许多隐蔽在其他预算支出中的公务消费，不会出现在公开的数据中。无法追踪到具体项目、事由的“三公”消费情况，或者在“三公”数据之外，依然留有可以不用公开的部分，其带来的恶果，不仅是信息公开后劲不足，而且社会对“三公”开支的监督也注定流于表面。“三公”数据与各级政府预决算之间，要建立起排他性的决定关系，在全口径的财政预算之外，不再有可随意支配的财政款项，扎不紧预算的口袋，便很难管住“三公”消费的胃口，甚至连获悉全面的“三公”消费数据都将成为难题。

透明的政府，应该有与公民良性互动的畅通渠道。《政府信息公开条例》施行至今，基于公民知情而展开的主动申请政府信息公开行动越来越多，到现在为止，政府依申请而公开的表现，虽然比主动公开要好一些，却依然存在不少问题。本次报告发布方在2015年5-8月，向217个中央部门和地方各级政府发出1044宗信息公开申请，总体回复率不足60%，而且中央部门的依申请公开得分率要高于地方政府，省以下地方政府的依申请公开回应率也随行政级别而递减。也就是说，与民众生活越接近的行政机关，对公民申请信息公开的答复率、回应性越低。更何况，“回复了申请并不意味着公开了相关数据，其结果也可能包括不予公布或其他情况”，而在拒绝公开的法律依据上，国家保密审查机制的随意性与暗箱化，使得“依法不予公开”变得极其便利。

开放社会的最大敌人便是不公开。“主动公开”不尽如人意，依申请公开不见得能等来答复，回复了也不一定有实际内容，这样的尴尬局面显然与国务院总理李克强“透明政府、回应政府和公信政府”的要求相去甚远。在信息公开方面的权力消极不作为，并不能带来真正具有惩罚性的法律后果———“偏不公开，你能咬我吗？”权力部门的类似潜台词背后，是法律后果的模糊、暧昧和虚化。《政府信息公开条例》行将进入修订程序，由行政机关主导的信息公开法规修订，能否在罚则细化上来一次“自我革命”，恐怕不容乐观。信息公开法律需要立法层级的上升，法律“长出牙齿”才有实现可能。