中国减税大账本

　　中国经济告别高速增长，改革着力点从刺激需求转向供给侧结构调整，减税成为重要选项。全面降低企业运行成本、养鱼以涵养水源，是明智之举。

　　今年全国两会，减税成为共识。根据国务院的安排，5月1日起，将在全国范围内实行“营改增”减税降费，相关工作要求在年内完成。由此开始的新一轮大面积减税，总额估计5000亿元以上，成为刺激经济增长和供给侧改革的主要内容之一，受到企业界普遍欢迎。随着企业运行成本的适度降低，更多企业亏损、裁员或关门的情况将可以避免。

　　在经济下行环境下，增加和扩大投资的凯恩斯主义刺激需求路径，与减税降费、改变政府职能服务微观主体的供给学派路径，是两种不同的思路。去年底，中央提出供给侧改革，着力强调政府改革、企业减负、增加新经济含量等措施。这与各级政府多年倡行的增加投资放水的刺激政策，在思维路径和政策选择上有质的差别。

　　上世纪80年代的美国和英国，以减税和国企私有化为主的供给侧改革措施，分别为两个处于经济萧条的国家带来了再度繁荣，这也令供给学派不仅具有学理价值，更有现实意义。

　　供给学派认为，政府的经济政策是经济主体经营活动的刺激因素，其中财政政策最为重要。他们反对凯恩斯主义只注意政策对经济主体收入和支出的效果，强调政策对生产活动的直接作用，比如不同税制对生产要素供给和利用的效果。他们认为，经济主体从事经营活动所关心的并不是获得的报酬或利润总额，而是减去各种纳税后的报酬或利润净额。在累进税制条件下，减税，特别是降低边际税率能促进生产增长，抑制通货膨胀。

　　中国经济告别高速增长，改革着力点也从刺激需求转向供给侧结构调整，减税因此成为一个重要选项。5月1日起，中国即将实施的营改增试点范围将扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围的减税措施。这并不是才提出来的新政策，而是几年前营改增试点完成的延续；从整体上看，全面降低企业运行成本、养鱼以涵养水源，是明智之举。

　　中国并未放弃加大投资的凯恩斯主义策略，但以推进减税为标志，供给侧改革正在闯关。近期《财经》组织有关减税的调查报道和评论，尤其是湖北省民企税负样本的分析，希望厘清减税的机理和企业真实税负水平，为正在进行的供给侧改革、尤其是全面减税，提供新的参照。我们相信，更低的税负有利于中国企业保持活力，这是经济长期增长的基石。

　　——编者

　　中国减税大账本

　　税率降低非但不会减少税收收入，反而由于扩大了税基，会带来税收增加，从远期看将弥补当下扩大财政赤字的缺口

　　本刊记者 刘彦/文

　　阳春3月，北京召开的全国“两会”为中国经济吹来一股股暖风。企业界看到的最大利好，莫过于国务院总理李克强在政府工作报告中提出5000多亿元减税降费大单：

　　一是从5月1日起，将税收“营改增”试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。

　　3月24日，财政部和国税总局公布了全面推开“营改增”的试点办法。

　　各方面共识是，在经济下行时，扩大财政赤字、同时实行减税，是供给侧改革的重要一环。对经营普遍出现困难或盈利明显下降的各类型企业来说，适度减轻税负压力，将赢得减少亏损或维持利润的宝贵空间，从而避免减产、裁员或关门。

　　从2000多家上市公司披露的情况看，2015年三季度以来的盈利水平同比大幅下降，很多企业开始出现亏损，即使是此前“赚钱都赚得不好意思”的商业银行，也仅有1%左右的盈利同比增长。若抛开减税因素，投资分析师们对上市公司2016年的盈利前景普遍看淡。

　　财政专家们关心的则是，根据政府工作报告，中国今年拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%，而减税清费的目标是5000亿元，可以覆盖。

　　“扩大财政赤字和减税并不矛盾。一个新的衡量标准是，以后要更加注重跨年度的预算平衡，这就意味着，即使当年或一两年内预算不平衡也没有关系，只要将来的收入能够和支出大体平衡就可以了。”中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文对《财经》记者说。他相信，以扩大赤字和减税并行，可以更精准地调控经济运行。

　　这并非中国自发摸索而来的政策选择，而是有国际先例和研究依据。拉弗(Arthur B Laffer)是上世纪80年代美国总统里根的经济顾问，这位美国知名的供给学派经济学家针对减税问题而提出的“拉弗曲线”颇具影响：税率降低不会减少税收收入，反而由于扩大了税基，将会带来税收增加，从远期看，可以弥补当下扩大财政赤字的缺口。

　　英国和美国都曾通过实行供给学派的减税理论，降低企业成本，刺激经济增长。

　　20世纪80年代初，里根实行大规模减税计划。1981年，美国税制改革降低了个人和企业所得税的税率，缩短了固定资产折旧年限，对企业投资给予纳税优惠。美国边际实际税率由37.2%下降至26.2%；与此同时，正如“拉弗曲线”所预言的，其后美国的税收收入不降反增。减税等政策刺激了企业投资和美国经济增长，并带动了当时美国股市的繁荣。

　　基于类似的经济分析和政策评估，专家们相信，中国今年启动减税降费计划，同样可以帮助企业降低成本，促进实体经济繁荣。外界注意到，去年中央提出供给侧改革后，于12月中旬召开的2016年中央经济工作会议，明确了“帮助企业降低成本”的目标：

　　“要开展降低实体经济企业成本行动，打出‘组合拳’。要降低制度性交易成本，转变政府职能、简政放权，进一步清理规范中介服务。要降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率。要降低社会保险费，研究精简归并‘五险一金’。要降低企业财务成本，金融部门要创造利率正常化的政策环境，为实体经济让利。”

　　今年3月16日李克强答“两会”记者问，多数话题与转变政府职能、简政放权、降低政府运行支出、降低企业税负、精简并归并“五险一金”相关。其目的正是为了给企业降低各种运行成本，减税大单正是降低企业成本中的重要一环。

　　“企业家们告诉我，现在有很多项目不急着投，就等5月1日增值税改革以后再投，这样可以享受到增值税税收优惠。”国家税务总局原副局长、联办财经研究院院长许善达告诉《财经》记者。

　　“像我们正在推进的简政、减税，这些供给侧结构性改革都会释放市场的活力。同时，中国新的动能正在生成，而且超出我们的预期。”李克强在3月16日的答“两会”记者问时说，减税，正是促进中国形成经济新动能的关键举措。

　　“营改增3000亿左右的减税”

　　根据政府工作报告的安排，今年5月1日中国将全面实行“营改增”。作为供给侧改革的一部分，这无疑是中国经济改革目标中重要的一环，涉及数量大，改革任务重。

　　2016年1月22日，李克强主持召开座谈会，研究全面推开营改增、加快财税体制改革、进一步显著减轻企业税负，调动各方发展积极性。

　　“必须要看到，‘营改增’这个税制改革是当前的让利，更是在培育未来的‘新动能’。”李克强在座谈会上说，用短期财政收入的“减”换取持续发展势能的“增”，为经济保持中高速增长、迈向中高端水平打下坚实基础。

　　转型升级大省广东首先行动起来。 2月29日举行的广东省供给侧结构性改革工作会议上，《广东省供给侧结构性改革降低成本行动计划（2016-2018年）》出台（图1）。构成这份“广东省减税4000亿元大单”的税负成本2150亿元，是此次“降低成本行动计划”的主要大头，占比54%。

　　组成“降低税负成本”的有五条：“推进营业税改增值税全面扩围；落实降低制造业增值税税负政策；落实小微企业一揽子税收优惠政策；落实高新技术企业优惠政策；争取国家财税支持并在广东省先行先试。”

　　降低税负成本中最主要几项，比如“推进营业税改增值税全面扩围”、“降低制造业增值税税率”等，在全国的减负清单中也同样重要。

　　增值税的核心特征是抵扣机制，即以货物和服务的增加值为税基，在计算应纳税额时，可以抵扣生产经营过程中投入的外购货物和服务所负担的增值税款。这一制度安排，与传统的以货物和服务价值全额为税基的营业税相比，能够有效地避免重复征税。

　　在税务专家看来，将营业税全部取消改为增值税，意味着企业可以抵扣很多生产链条上的重复计税项目，从而达到全面减轻税负的目的。

　　“消除了行业的重复征税问题，有利于企业的专业化发展、专业化分工协作，这是社会大生产的基本形式。比如，可以把服务业等行业外包出去。所以才有利于生产性服务业的发展，有利于经济的转型升级。”施正文说。

　　全国政协委员贾康表示，"营改增’作为一项税制改革，其结构性减税的特征很明显。‘营改增’的内在机理是鼓励专业化竞争。”但他同时对《财经》记者说，“目前的营改增只是完成计划中的任务而已。”

　　贾康所说的“完成计划”，指的是2012年以来不断推进的营改增计划。根据“十二五”规划，“营改增”本应在2015年底前完成。然而自去年中旬起，受经济下行、财政压力大等多方面的影响，“营改增”未能在2015年实现。

　　2012年1月1日，中央在上海启动“营改增”试点，后分行业进行全国范围内的试点，涉及的行业包括交通运输、邮政、电信、部分现代服务业。

　　“此次营改增增加的建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等，占全部营改增比例的80%，是最难啃的骨头了。”施正文对《财经》记者说。

　　增值税链条的完整性要求，应该从源头、制造生产、批发、零售等各领域都打通，企业的各种成本才能抵扣，才能消除重复征税。

　　“新增的这四个行业都很重要。比如房地产业、建筑业都是生产性的行业，正处于经济上下游的中间环节，所以营改增对经济的上下游都会产生影响。生活服务业此前没有纳入增值税征收范围，就让增值税的链条被中断了，很多成本不能抵扣，就造成了重复征税。”施正文分析。

　　许善达认为，“营改增”将惠及所有企业，原来营业税企业改征增值税会减税，原来买服务的那些增值税纳税人也会相应增加抵扣项目，可以实现减税。这可算作是流转税环节的普遍性减税。

　　“在今年的5000亿元减税降费大单中，营改增占最大份额。这部分应该占到3000亿元左右。”许善达告诉《财经》记者。他还据此分析，在5月1日前，财政部门和国税部门将会非常繁忙，“增加抵扣项和降低抵扣率必须与整体的减税额度相符，这是一笔大账”。

　　2012年1月1日，“营改增”试点在上海市交通运输业和部分现代服务业正式实施。2013年8月份，国家税务总局在总结上海市一年半的营改增试点时说，“试点以来至2013年6月，在已纳入试点的134万户纳税人中，超过95%的纳税人税负实现了不同程度下降，平均减税幅度近30%。”

　　这些试点并不包括建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等，仅仅占比四分之一的营改增试点，就达到了平均减税幅度近30%的效果，可以想见，如果扩大营改增范围并且全国实行，将会对实体经济带来何种影响。

　　清费并行

　　“减税这部分占到3000亿元左右，剩下的部分是政府性基金和行政事业性收费了，也是大项。”施正文对《财经》记者说。

　　世界各国的财政收入都是由税收和收费二者组成的，以税为主，以费为辅，一般税收占90%以上。规范化的收费有三类：一是规费；二是使用费；三是其他少量杂项收入，如国有资产管理收入、外事服务收入等。

　　一些看似陌生的“政府性基金”，都与普通纳税人的衣食住行有关联。

　　比如，为了抑制菜价，让居民轻松拎菜篮子，需要加快建设蔬菜基地，其中部分资金就来自于政府性基金中的“新菜地开发建设基金”。 又如，保障性住房是中低收入家庭的安居梦想，“保障房建设资金”部分就来源于政府性基金中的土地出让收入。

　　人们认为交电费天经地义，但中国的电费中包含了“大中型水库后期移民扶持基金”。也就是说，电费数额里有一部分当作大中型水库后期移民扶持基金上缴了。

　　根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》要求，从1996年起，养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。

　　财政部长楼继伟在3月7日提到，今年还将取消一些违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，例如“新菜地开发建设基金、育林基金征收标准降为零”；价格调节基金停征；“教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的免征范围”，由月销售额或营业额不超过3万元的缴纳义务人扩大到10万元的缴纳义务人。

　　楼继伟还表示，18项行政事业性收费原先只有小微企业享受免征，今年将扩大到所有企业和个人。据记者了解，行政事业性收费名目繁多，各地名目也不一，比如内蒙古自治区的18项收费中，就有“乘机临时身份证工本费、技校招生报名费、供热增容费、非机动车道路运输许可证工本费、兽药品种注册登记费、乡镇煤矿维简费、领导干部考试与测评费、职业高中学费”等等，各地收费项目和金额也不完全一致。

　　如何在减税、清费过程中不走样，将成为一个现实的考验。

　　“清理政府性基金、清费比减税会更难，我不是特别乐观。”许善达指出。北京首都国际机场收取的“民航发展基金”，就是一例。

　　2015年7月17日，北京易凯律师事务所律师林峰，到北京首都国际机场柜台购买机票，机票中包含了50元民航发展基金。林峰认为机场收取“民航发展基金”属于不当得利，相关部门收取该笔费用没有依照法定听证程序进行，涉嫌违法。随后他起诉首都机场，要求返还50元民航发展基金。

　　首都机场在答辩时称，根据2012年财政部印发的民航发展基金管理暂行办法，首都机场并不是收取该笔费用的主体机构，负责售票的销售代理公司才是代收这50元民航发展基金的主体。但林峰发现，在首都机场2014年的业绩报表中，机场营业收入为76.55亿元人民币，其中“民航发展基金”的单项收入为10.91亿元，占总营收14.25%。报表显示，其税后净利润为13.91亿元，其中“机场费”收入占其利润收入的将近80%。

　　2004年9月1日，中国民航实行新的机场建设费征收办法，即从中国境内乘飞机出行的旅客，由过去在机场办理机场建设费缴纳手续改为在购买机票时一并缴纳。

　　财政部于2012年印发了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，将原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。《办法》提到，民航发展基金属于政府性基金，收入全额上缴中央国库，并纳入政府性基金预算，专款专用。湖北省统计局副局长叶青曾在2012年全国“两会”提交建议，“取消机场建设费”。但时至今日，仍无下文。

　　在许善达看来，解决这些问题的唯一方法，是通过人大和各地人大立法的手段，逐项将这些项目纳入法制化程序。

　　以水资源费和污水处理费为例，“两会”期间，全国政协委员贾康对媒体表态，以环境保护税和“税制绿化”为代表的绿色财税制度改革，是加快经济发展方式转变、追求可持续发展的必然选择。“我国现在尚未设立专门的环境税种，现行的环保排污收费征收标准偏低，范围过窄，整体环境税收政策缺乏系统性，相关税收的优惠针对性、有效性也远不到位。环保效果不显著，在一定程度上与此有关。”

　　他认为，应及早开征环境保护税。在稳定宏观税负的前提下开征环境保护税，可在环境费改税、改革资源税的同时，相应减少企业所得税、关税等税负。

　　“三中全会提出了税负稳定的目标，有减就有增，结构性减税不是指所有的税都减，总体上保持一个税负的客观平衡即可。”施正文也说。

　　2015年6月，国务院法制办公室公布了《环境保护税法草案（征求意见稿）》。全国人大目前正在起草环境保护税法。但如何平衡税与费的“有增有减”，将在未来逐渐明晰。

　　税制平衡

　　“总理的政府工作报告所说的在全面实施营改增过程中，‘确保所有行业税负只减不增’，是个明显的进步。” 复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森对《财经》记者说。

　　2月26日，G20结构性改革高级别研讨会上，在观众问答环节，韦森问财政部长楼继伟，近两年来，中国财政收入增长速度均高于全国经济增长速度，“这能是减税吗”？

　　楼继伟回答：财政收入增加确实快于GDP增速，但实际上税收没有增加，它低于经济发展。财政收入增加，主要是国有企业上缴利润，采取了特殊措施，关于这个“特殊措施”，已向全国人大预工委和财经委都说明了情况。从数字上看，财政收入中税收占比下降了。

　　许善达也谈到，减税不可避免地将带来税收收入的降低，但与此同时，财政支出不降反增，除了增加财政赤字，发行国债对冲外，减少政府性支出和动用国有资本补充财政缺口，不失为实际的解决方案。

　　实际上，营改增等减税清费政策带来的张力不止于此，它首先打破了中央与地方财政体制的平衡。根据现行中央、省、市分税制财政体制规定，各税收入库后分成比例如图2。

　　增值税是中央与地方共享税种，营业税为地方的主体税种，取消了营业税，就意味着地方的主体税种消失了，不仅关系税收体制全局稳定，也关系到中央和地方的利益分享。

　　据统计，2015年前11个月，剩下四个行业的营业税收入实现1.75万亿元，占地方一般公共财政收入比重为23%。增值税中央和地方按75∶25分成。

　　不少人士担心，全面推进“营改增”后，原来地方的主体税种变成地方分享25%，会对地方财力造成冲击，增加本已沉重的地方事权负担。

　　“目前中央与地方的分配格局不能从根本上打破，考虑改革的可行性和承受力，又要做相应的调整。所以，这次要调整央地的分配比例。”许善达认为，此次营改增也可能从两方面同时着手，“一方面会提高地方在增值税中的分成比例，比如从25∶75提到40∶60，但或许不会直接一步到位改成中央和地方五五分成；另外，可以采取中央划拨一些地方主体税种的方式给地方，比如消费税中的一部分和车购税等税种”。

　　1月22日，李克强主持召开座谈会时也谈到，“增值税分享比例在全面推开营改增后，要做适当调整”。在2015年末的全国财政工作会议上，财政部也曾研究调整增值税在中央和地方之间的比例划分，地方增值税分享比例有望调高。

　　房地产税也或将成为未来地方的主体税种之一。“两会”期间，全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文透露，调整后的人大常委会立法规划已将房地产税法列入第一类立法项目，全国人大常委会今年的立法工作计划将房地产税法列为预备项目。

　　据业内人士分析，住建部及相关部门曾测算过房地产税对市场的影响，预计房地产实际价格跌幅在10%-15%为可接受区间，在这一基础上如果在交易环节适当减免税收，那么对于个人房屋价值影响来说，价格差异并不大。

　　房地产税立法何时完成尚无定论。本届全国人大将房地产税立法列入了立法规划的第一类项目，即“任期内拟提请审议的法律草案”。本届将于2018年3月任期届满，一般情况下，房地产税草案最快将在此日期之前完成并提请审议。

　　房地产税是我国为数不多的直接税，且征税范围广泛，纳税人对征收房地产税的痛苦指数显然会比较高。因而，该法草案的拟定与意见征求定会十分谨慎，甚至有可能出现本届全国人大任期内无法按时通过的情况。

　　围绕房地产征收的税费集中在建设和交易环节，例如土地出让金、城镇土地使用税、契税等，没有涉及保有环节。财政部部长楼继伟此前公开发表的文章表明，房地产税立法总的方向是要合理设置建设、交易、保有环节税负。其意为，房地产税将对各个环节的税收进行有加有减的系统调整，并不是简单增加一项税收。有专家预测，人均住房面积60平方米以下或不征税，首套房或不征税。

　　作为地方主体税种，房地产税的具体征收有很大操作空间。例如在起征点、税率、何时开始征收等方面，地方政府会根据各地发展情况不同而差异巨大。

　　许善达认为，房地产税可能不会很快变成现实，他建议全国实行统一的房地产业增值税率，但是各地以消费税加以调节。

　　尽管营改增将确保所有行业税负只减不增，但行业整体减负，也并不意味着所有企业都可以减税，也仍然有几多欢喜几多忧。例如，金融业普遍采用重人力、轻资产的模式，如何确定银行、保险的进项抵扣将是关键。

　　作为税制改革的一部分，个税改革将改变过去简单提高个税起征点的思路，转向综合与分类相结合的个人所得税体系。据悉，新体系下房贷利息、教育和抚养子女费用将可抵扣。

　　2016年，立基于释放微观企业活力并逐渐向个人蔓延的整体减税和税制改革，必将给央地关系结构、财税体制改革、中国经济运行带来一系列深远的变化。中国经济的荣衰，与企业的活力紧密相关。作为从2008年以来实施减税额度最大的年份，其减税的效果，也宜从更长的时间段来考察。

　　（本文将刊发于2016年4月4日出版的《财经》杂志）