刘伟：经济新常态下供给侧管理的重大意义

　　导读：创新、协调、绿色、开放、共享是党的十八届五中全会提出来的新常态下需要树立的发展新理念。如何有效贯彻这一新理念，需要从多方面入手。就宏观调控方式而言，引入和加强供给侧管理具有十分重要的意义。我国现阶段宏观经济失衡的新特点及深层次原因，要求引入供给侧管理；供给侧改革的特点，要求在政策传导机制和经济、政治、文化制度和秩序方面进行深入变革。

　　文/刘伟 中国人民大学校长

　　创新、协调、绿色、开放、共享是党的十八届五中全会提出来的新常态下需要树立的发展新理念。如何有效贯彻这一新理念，需要从多方面入手。就宏观调控方式而言，引入和加强供给侧管理具有十分重要的意义。我国现阶段宏观经济失衡的新特点及深层次原因，要求引入供给侧管理；供给侧改革的特点，要求在政策传导机制和经济、政治、文化制度和秩序方面进行深入变革。

　　经济下行压力首先来自需求疲软，但根本在于供给侧的结构性失衡

　　与改革开放历史上宏观经济失衡显著不同，进入新常态以来，我国宏观经济失衡既不是单纯的需求膨胀，进而形成需求拉上的通货膨胀成为突出矛盾的格局， 也不是单纯的需求疲软，进而形成市场萧条的失业率上升成为突出矛盾的格局，而是既有通货膨胀（特别是成本推动与需求拉上共同作用的通货膨胀）的潜在压力，又有经济“下行”（特别是内需不足及产能过剩共同作用下的“下行”）的严峻风险。

　　形成新常态下新失衡的直接原因，看起来首先是发生在需求侧。直接的宏观层面原因，在于需求疲软， 内需不足突出，但更深层次的原因则在于结构性失衡。

　　就投资需求疲软而言，之所以呈现下滑趋势根本在于产业结构升级动力不足。一方面，沿袭传统产业结构扩大投资已经受到产能过剩的硬约束，无论是工业消费品还是投资品，产能过剩的矛盾越来越突出，有些产业的产能已经不仅是相对的或周期性的过剩，而是绝对的或持久性的过剩，在去产能压力不断增大的条件下， 沿袭原有结构扩大投资已不可能；另一方面，在拉动前一期经济高速增长的产业，特别是房地产业和汽车制造业等增速放缓，产能日趋饱和的同时，新兴替代的主导产业群还未真正兴起，缺乏新的战略性主导产业对投资的引领；根本在于自主研发和创新能力不足，产业结构升级动力不足，使得投资者难以找到有效的投资机会， 尤其是实体产业的投资需求疲软，缺乏有效的投资机会，进而对货币资本的有效需求不足。

　　就消费需求疲软而言，之所以增长乏力，根本原因在于收入分配结构失衡。突出的问题在于居民间收入分配结构上的差距过大，而在差距扩大的各种原因中居首位的是城乡差距。而城乡差距之所以较为突出（城市居民人均可支配收入大体上是农村居民人均纯收入3倍以 上），重要的发展原因在于产业间收入结构上的矛盾，第一产业就业比重为32%左右，而相应的在GDP中占比仅为9%略强，意味着32%的农业劳动力在初次分配时分配9%的GDP，而90%以上的GDP为60%多的非农产业劳动力所获，这种产业间的收入差距主要是来自产业的劳动生产率。可见，消费需求疲软的深层次原因首先在于收入分配结构失衡，而收入分配差距扩大的结构性失衡的重要发展性原因在农产业与非农产业的劳动生产率结构性失衡，进而导致消费倾向的普 遍下降，再加上供给侧本身的产品质量、安全性、经济性等多方面的原因，也在一定程度上限制甚至削弱了人们的消费需求。

　　可见，经济下行的压力首先来自需求疲软，但进一步看则是在供给侧的结构性失衡，产业结构升级动力不足和产业劳动生产率结构性失衡是投资需求不足和消 费需求增长乏力的深层次原因，而产业结构升级和产业间劳动生产率结构均衡主要是供给方面的问题，扼制下行，从根本上来说需要从供给侧入手。

　　供给侧管理对缓解我国深层次的结构性失衡具有特别的重要性和针对性

　　宏观调控上的供给管理与需求管理有显著不同。

　　一是作用对象不同，需求管理政策作用的微观对象主要是消费者和购买者，供给管理则主要针对生产者和销售者。

　　二是作用方式不同，需求管理政策主要调节消费者和购买者的购买力，即有效需求，而供给管理政策主要调节生产者和劳动者的积极性。

　　三是作用效果不同，经济失衡时，可以采取需求管理，也可以采取供给管理推动经济趋于均衡，但这一过程中价格水平的变化是不同的。假如经济处于衰退， 为刺激经济需采取扩张性政策，如果从需求侧入手，需要刺激需求进而活跃市场，企业在给定的生产成本下利润上升，从而增大产出、增加就业，但同时，价格水平会上升，通胀加剧；如果从供给侧入手，降低生产者成本提高其效率，供给增加，但同时价格水平会下降。也就是说，为实现增长，需求管理与供给管理所付出的通 胀代价是不同的，对于既存在经济下行风险又存在通胀压力、双重失衡并存的治理而言，供给管理有着特殊的意义。

　　四是作用周期不同，供给侧调节对于宏观调控而言，具有短期调控的政策效应，但更具长期效应。一般而言，需求侧管理政策在短期即可显现明显的政策效 果，无论是财政政策还是货币政策，对需求的影响短期内即可显现；但供给侧的政策则往往需要更长时间才可显现，因为影响生产者行为的政策带来的生产方面的变化需要较长期积累，无论是生产者的效率，还是劳动者劳动生产率的提高，无论是资源配置结构还是产业组织的调整，都是创新的函数；而创新，包括技术创新和制 度创新等都是长期累积形成的，在短期内难以显现效果。也正因为如此，在经济失衡时，在运用需求管理还是运用供给管理的选择上，政府通常（特别是在政府选择明确短期行为的导向下）首选需求侧调控，因为需求侧管理政策见效快，而供给侧管理则见效慢。与之相联系，供给侧管理不仅涉及增量，同时涉及存量，需求管理 则更多地涉及增量，存量方面的产能调整、产业结构调整、产业组织调整、区域布局调整等触及的矛盾往往是长期积累而成的，因而阻力大。

　　因此，针对我国新常态下宏观经济失衡的特殊性，引入供给侧管理具有特殊的意义：一是在双重风险并存，进而总需求管理政策效应难以统一到单一方向和目 标的条件下（或者全面扩张，或者全面紧缩），供给侧的管理便成为必然的选择。因为双重风险并存的条件下，对总需求的刺激或紧缩都会在扼制一方面失衡的同时，加剧另一方面的失衡；而从供给侧入手，则可能在降低生产者成本，提高生产效率的基础上，同时实现增大产出和缓解通胀的双重目标。

　　二是政府可以直接控制供给管理的政策效果，在更大程度上实现政策的精准效应，从而降低宏观经济政策效果的不确定性，降低宏观调控的风险。需求管理政 策更多的是就总量而言，供给管理政策则可以体现更多的结构性差异；同时，需求管理政策的市场效应是难以判断的，而供给管理政策效应，特别是对生产者成本的影响程度是可以做出较为清晰的判断的。

　　三是供给侧管理给予地方政府更大的政策空间。需求管理更多的是中央政府宏观政策的作用对象，地方政府对于需求管理的政策作用受到较多限制，因为地方 政府并无海关限制，地方政府采取的一系列刺激需求的举措，增大了当地居民收入及购买力，但当地居民未必在当地消费购买，可能到其他地区甚至境外购买，因而也就没有刺激当地市场的需求。地方政府需求管理的政策对当地市场的作用具有很大的不确定性，而供给管理则不同，地方政府对当地供给条件的完善，对当地生产 者的优惠，基础设施等外部经济环境的改造，对创新的鼓励和支持等供给方面的举措，以及相应带来的就业增加等，其政策效应主要或者首先会集中在当地体现。

　　四是供给侧管理可以直接深入到收入分配结构的调整，从而降低收入分配差距过大而形成的经济增长动力不足和效率损失。需求管理涉及的是总量，难以触动 社会收入分配结构，而供给侧管理恰恰是以调节生产者和劳动者激励条件为政策着眼点，因而可以综合运用财政政策（税收）、货币政策（利率）等工具，从总量和结构上同时调节收入分配。显然，供给侧管理的特殊意义，对于我国经济进入新常态下出现的新失衡，特别是深层次的结构性失衡的缓解和克服，具有特别的重要性 和针对性。

　　供给侧管理的主要政策手段：政府监管，经济结构政策，财政政策和货币政策

　　那么，运用供给侧管理有哪些主要的政策手段呢？一是作为供给侧管理的政府监管政策和手段，主要包括：政府对要素价格水平和上涨率的监管，特别是对劳 动力工资水平的监管（包括社会保障和各种公积金等），使工资水平的变动与经济均衡的要求尽可能一致，从而在降低企业生产成本和调动劳动者积极性之间取得平衡，使失业率和通胀率可以同时得到有效的控制，以缓解滞胀（使总供给曲线右移）；此外，对资源使用方向的监管，对企业市场不当竞争行为的监管，对要素流动 性，特别是资金、外汇、劳动力等流动性的监管，对企业产出质量、安全标准的监管，对环境质量和标准的监管等，都会影响到企业的生产成本，进而产生供给效应。作为政府监管的供给政策既可以是长期的，也可以是短期的。

　　二是经济结构政策。首先是产业结构政策，包括主导产业政策、部门结构、就业结构及相应的教育结构、技术结构及相应的研发结构、三大产业间的结构高度 推进政策等，均构成供给侧管理政策的重要组成部分，具有强烈的供给效应。其次是区域结构政策，包括国民经济总体上的经济区域间的结构布局，也包括不同地方根据自身优势和资源禀赋采取的差异化的区域发展政策。对于地方政府而言，不可能拥有独立的货币政策，运用财政政策影响总需求的作用也十分不确定；而地方政 府对当地企业的外部经济条件的改善，对企业成本的政策影响，对劳动力成本的监管，对人才的吸引等采取供给侧的政策，有着更强的能动性。再次是产业组织，即市场结构政策，包括市场准入，市场规制以及反垄断的一系列产业组织结构问题。虽然市场在其中起着基础性作用，但在很大程度上，尤其是在市场失灵的条件下， 政府政策干预便有着不可或缺的作用，而这类市场结构的干预和管理政策，总体而言属于供给侧管理。

　　三是财政政策，财政政策不仅具有需求效应，同时也具有供给效应，主要包括税收政策（可以直接影响企业生产成本），补给政策（同样可以影响厂商成 本），再分配政策（可以影响劳动者的积极性，进而影响供给）。财政政策的需求效应与供给效应究竟哪个更显著，理论上是有争议的，但财政政策同时具有需求效应和供给效应是普遍被承认的。

　　四是货币政策，货币政策同样同时具有需求效应和供给效应。就供给效应而言，货币政策可以影响企业使用资本的成本，可以影响企业和工人的实际税负，也可以影响企业的预期，而这些影响都会产生供给效应。

　　显然，引入供给侧政策，对于短期总量失衡而言，有利于缓解滞胀，或如我国现阶段的通胀压力与下行压力并存的“双重风险”。因为供给侧管理影响企业和 劳动者的成本及积极性，运用供给政策提高供给效应（使供给曲线向右移），可以在需求不变的情况下，或者说不刺激需求的条件下，扩大有效产出，增加就业机会，既可以在需求疲软的条件下刺激有效增长，也可以在实现增长的同时，减轻需求扩张形成的需求拉上的通胀压力；同时，供给效应本身直接降低着成本推动的通 胀压力，从而达到缓解通胀压力的同时刺激经济有效增长的双重目标。

　　对于长期结构性失衡而言，有利于缓解结构性失衡产生的深层次矛盾，在改善生产者和劳动者外部经济的同时，降低生产者成本、提高劳动者积极性，并在此 基础上引导和推动产业组织结构，产业间的结构，区域经济结构等结构变化，这是供给侧政策作用的重要着力点。供给管理之不同于需求管理，重要的便在于更强调结构调整，而不是一般的总量干预。这对于我国经济新常态下的新失衡而言，具有特别重要的意义，因为我国现阶段的总量“双重风险”并在的新失衡，深层次的根 源在于一系列的结构性失衡。

　　供给侧管理及改革需要创造的机制和制度条件

　　有效地实施供给侧管理，以下四方面的机制和制度条件的创造及完善是极为必要的。

　　一是有效的宏观经济政策的传导机制，包括财政政策传导机制和货币政策的传导机制。引入供给侧管理，在政策传导上意味着协调需求管理与供给管理，即强 调总量需求管理政策与强调结构性的供给管理政策之间的协调；意味着协调宏观政策与微观行为，即宏观经济政策与微观企业行为之间的传导；意味着突出短期宏观调控效应的需求侧政策与突出长期累积性效应的供给侧政策间的协调；意味着以增量调控为特征的需求调节与包含存量调控的供给调节间的协调，等等。

　　这就特别需要政策传导机制的有效性，否则不仅无以协调，而且可能形成政策效应间的相互矛盾，使供给侧管理难以引入，包括：财政政策与货币政策间的协 调和传导，特别是在财政与货币政策采取“松紧搭配”的反方向组合格局，而不是同方向的“双松”或“双紧”的条件下，两者间的协调机制尤为重要；财政收入与 财政支出政策之间的协调，特别是从广义上的政府收入与支出（所谓四本帐）政策上的协调，两者之间的对立和矛盾会严重损害财政政策效应；货币政策上的数量工具（货币数量）与价格工具（利率）之间的协调，特别是两者之间是否同步对货币政策效应会产生重要影响；政府在价格监管上对生产者成本维护和对劳动者利益维 护之间的政策协调，特别是两者出现冲突时的政策倾斜会产生完全不同的供给效应；企业存量上的结构调整及去过剩产能的政策要求与企业债务风险管控的政策规范之间的协调，等等。若缺乏有效的传导机制，则需求侧管理政策与供给侧管理政策难以统一，从而难以实现供给侧改革的效应。

　　二是深化市场化进程，在市场化深入和不断完善的基础上，规范政府与市场的关系。全面引入供给侧管理和变革，必须以全面深化社会主义市场经济改革为基 本经济制度基础。供给侧管理政策作用的对象是生产者和劳动者，直接影响微观经济行为，并在此基础上直接影响经济结构的形成等非总量经济运行，从而使得政府政策干预较总需求管理更为深入。这就要求在体制上必须具有较为完备和竞争较为充分的市场作为基础，否则便可能使资源配置脱离市场机制而在更大程度上纳入政 府调控，甚至否定市场机制的基础性和决定性作用。越是强调引入供给侧管理，越需要强调市场竞争的自由和充分性，越是需要承认和肯定市场机制对于资源配置的决定性作用。

　　我国经济进入新常态面临一系列新变化、新特征、新挑战和新失衡，引入供给侧管理有着特别重要的意义和历史紧迫性。尤其是到2020年能否实现“第一 个百年目标”，全面建成小康社会，全面深化改革，进而到2020年初步建成较为完备的社会主义市场经济体制，是实现全面小康发展目标的根本性体制保障。包 括企业改革，特别是大型及特大型国有企业的深化改革，现代企业制度建设，民营企业的培育等；市场竞争性价格机制的改革，包括商品市场化的完善，要素市场化的深入，价格、利率、汇率等一系列市场交易条件决定机制的改革等；政府职能的转变及机制改革，包括宏观调控方式、政府监管方式和领域、政策传导机制的改革 以及政府职能的根本转变等；所有制结构的改革，特别是探索公有制与市场经济有机融合的方式和可能，探索公有制在市场经济条件下的新的实现方式等。总之，根据党的十八届三中全会全面深化改革的决定精神，努力建设中国特色社会主义市场经济体制，规范并协调好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用， 这是有效地引入供给管理必需的制度基础，也是政府进行包括需求管理在内的全部宏观调控必需的制度条件。

　　三是全面深化法治化进程。市场经济是法治经济，市场经济的微观主体权利（私权）必须有法律制度的肯定和保护，市场经济中的政府公权必须有法律制度上 的承认和规范。在宏观管理上引入供给侧调节，对法治化水平必然提出更高的要求，特别是对政府权力的规范提出更全面和深入的要求。法治化深入的真正难点和关键不在于一般性的法律制度的构建，而在于法治精神的弘扬，包括法律制度及体系的供给质量（全面系统而又可行的良法）保证，全社会对法制的服从和尊重（遵纪 守法的社会普遍自觉），而这种法治精神中最为重要的是对政府公权的规范，使之一方面切实建立在民主基础之上，一方面切实受到制度的约束。否则，引入供给侧管理，政府对经济的干预较总需求管理更为深入、更为具体，若对其权力缺乏民主监管和法制约束，政府在扩大权力的同时面对市场，极可能产生普遍且严重的“寻 租”，加剧腐败，使资源配置不再根据市场竞争效率准则，而是遵循寻租准则，既无公平，也无效率。

　　党的十八届四中全会决定提出，全面推进依法治国，建设法治中国，努力实现法治国家、法治政府、法治社会的法治目标，进而切实处理好社会主义中国的民 主与法治建设的历史性命题，不仅对于建设社会主义市场经济体制有着极为重要的意义，而且对于提高国家治理能力极为重要。其中，对于提高政府宏观调控能力和效率更是不可或缺，在引入供给侧管理的条件下，这一点显得尤为突出。

　　四是全面提倡社会主义核心价值观。市场经济中社会道德秩序的核心是诚信，因为市场经济是信用经济。在经济转轨过程中，传统的以“忠诚”为核心的道德 秩序发生着动摇，而与现代市场经济相适应的以“诚信”为核心的道德秩序仍在形成中，或者说尚未确定，在社会道德领域容易发生所谓“道德无政府”状态。引入 供给侧改革，重要的着眼点是提升供给质量，改进供给结构，降低供给成本（价格），从而以更好的品质和服务，更低廉的价格满足人们的需求，以供给适应需求，以供给创造需求。

　　我国作为一个发展中国家，供给方面需要提升的空间广阔，许多方面不是需求疲软，而是供给质量、安全性、经济性等不足，人们不愿意甚至不敢购买，从而抑制了需求，甚至转移了需求（到境外抢购等）。要完善供给，需要多方面的保障，其中重要的是道德秩序上的支持。特别是在一些信息不对称领域，生产者有的信息明显超过消费者，因此在市场上消费者处于谈判劣势地位，尤其需要生产者的“诚信”，比如食品、药品、医疗、教育、服务等领域。在中国特色社会主义现代化建设中，道德秩序的转型（从传统到现代）需要处理的问题极为复杂，因而，弘扬我国社会主义核心价值观是极其艰巨而又具有根本性的使命，对于引入供给侧变革 的宏观调控而言，有着无可估量的意义。缺乏诚信的社会，是不可能真正形成有效的供给侧改革的。

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　　（本文原刊于12月22日人民论坛杂志社）