金融监管谁来统筹

　　“没有一成不变的监管架构，也没有一劳永逸的制度设计。”纵观国际经验，业界如是形容。涉及到监管改革，虽牵一发而动全身，但却走到了势在必行的时间点，现有框架已不适应金融体系发展的需要。

　　分业监管失灵了？

　　金融监管框架改革已经成为“十三五”重要议题。不久前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。

　　随后，在国务院新闻办举行的吹风会上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民称，要对现行金融监管体制进行改革。一系列迹象已经表明，金融监管的一场巨变正在酝酿之中。

　　按照杨伟民的说法，改革是根据前一个阶段资本市场的波动，也是适应我国金融发展混业越来越多的趋势。当前，我国的监管体制是分业监管的，但近年来，金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系和更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显，这给现行的分业监管体制带来重大挑战。

　　当然，不可否认的是，我国金融领域始于1997年的分业监管模式在相当长一段时间内，发挥了重要的作用。然而，随着金融改革步伐的不断加快，金融市场形势已发生了巨大变迁，过去的监管模式的诸多弊端正在逐渐显现。

　　例如，决策层在此时提出改革，首先就会让人联想到今年夏天的股市波动。监管部门曾先后出台数个救市政策，但效果却不甚理想，直至多部委联合“出手”，形势才得以扭转。对此，全国人大财经委副主任委员吴晓灵曾明确指出，“中国股市震荡反映出市场监管机制的缺陷，监管层不能实行统一监管不利于对市场风险监测，处置风险时难以拿出有效正确措施。”同样，兴业银行首席经济学家鲁政亦称，当时监管部门信息掌握得不够全面，从而导致对形势的判断出现问题，在救市的时候，假如关于救市的信息是充分的，可能救市的措施就会更有效。

　　股市波动中暴露的监管问题只是一个缩影。虽然我国有着全球最庞大的金融监管机构，包括“一行三会一局”以及各省、自治区、直辖市和派出机构等，“按说应当把金融市场监管得条理分明，金融风险可防可控，但事实上却面临着发生系统性或区域性金融风险的压力。”财经律师刘兴成表示。

　　与此同时，金融市场已经出现混业发展的趋势，这也是业界呼吁混业监管的原因之一。近十年来，我国金融业混业经营探索与实践越来越深入，特别是随着各大金融控股集团或母银行全牌照布局的完成，混业经营的金融生态事实上已经形成。

　　在这一形势下，市场的发展和业务相互渗透，如果监管不到位必然导致风险的“交叉感染”。例如，金融业中的银行、证券、信托和基金等各领域深度融合，而分业监管模式下，无法对一些行业交界处的“影子银行”业务实行有效监督。同时，分业监管无法有效实现监管的目的，还可能导致重机构监管、轻功能监管的情况发生。

　　不少评论称，在现有监管制度下，监管套利不可避免，要么形成监管真空，要么使得政策传导效果打折扣。近年来，各种资产管理公司的密集出现，同时又有大量“携款跑路”“非法集资”等案件的发生，正说明了这样的问题。

　　在中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚看来，一方面是不少银行、保险和证券公司等进行“跨界”综合化经营的趋势，已经严重冲击现有“一行三会”的监管格局；另一方面是体制外的新兴金融业态，比如互联网金融以及一些民间的财富管理公司发展极为迅速，它们的发展健康与否关系着整个金融系统的安全，但是它们目前都处于“三不管”的监管真空地带。

　　合并“一行三会”？

　　尽管目前对于分业监管模式如何变革尚无定论，但不争的事实是，左支右绌的分业监管架构已经很难适应金融市场发展的节奏，新的金融监管体制改革必须精简高效。

　　想改是一回事，怎么改又是另一回事。目前，业内和学界尚处于百家争鸣的探讨阶段。就支持率而言，对于未来金融大部制改革的可行路径，各方建议中以构建由央行牵头和引领的“超级监管机构”的呼声最高，即银行、保险、证券、期货、信托等金融机构从分业监管走向混业监管，并将互联网金融等新兴金融业态统一纳入。

　　“目前监管机构把自己管的机构、自己管的行业视为自己的地盘，因而对于管辖的机构想做别的业务往往持鼓励态度，但当别的机构想做自己管辖范围业务时，就有各种各样的阻挡。所以市场非常痛苦，开展一项业务需要拜访好几个部门，长时间不能决策，这也是大家想把"一行三会"合并起来的原因。”吴晓灵称。

　　这同时也是最接近“三个统筹”要求的思路——统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计。根据业界判断，最有可能的安排是现有的“一行三会一局”的金融监管机构框架仍会保留，但与此前不同的是，会强化不同金融监管机构的协调机制。

　　而从国际经验来看，金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革，其中以统筹监管居多。例如，美国此前金融监管改革的一大特点是从过去的分散监管、伞形监管变为统一监管，即将美联储打造成一个“超级监管者”，一切金融监管权都归于美联储，不仅大小型金融机构均由美联储管理，连金融衍生品市场都由其管理。尽管从实际情况来看，我国与美国之间存在差异，但从协同一致的角度来看，即将实行的金融监管改革所追求的目标无外乎协作互补、消除内部壁垒。

　　“我们现在经济、金融处于快速变化之中，各管一块的监管路子肯定是走不通了，需尽快转向统一监管，参考部分国家和地区的经验，建立覆盖全部金融业的"国家金融监督管理总局"。”东方证券银行业首席分析师王剑表示。

　　新金融记者 张晨曲

　　作者：张晨曲