保护未成年人，法律需要“长出牙齿”

2015年8月下旬，南京市人大常委会第一次审议了《南京市未成年人保护条例(草案)》，10月将进行二次审议并有望提交表决。该部草案因其“制度设计上的细化与创新”，引来各界的关注。

很难说，由哪个城市牵头进行未成年人保护的试点就是最合适的，当然你可以说具体到南京，这几年接连发生了多起未成年人权益受损案件，饿死女童、养母虐童，但按照这样的统计视角，贵州习水可能也是恰当的地方。歌手周云蓬的代表作《中国孩子》里，那些被列举的地方，和那里的孩子的遭遇，可能每一次“大家都被触动过”。

被惨剧触动，希望有所扭转，痛定思痛，看制度上有哪些疏漏，这是最常见的想法。但具体到执行层面可能不难发现，未成年人保护所面临的困境，并非其独有，它所遭遇的是很多现行法律都有的难题，那就是：法律的操作性。法律制定出来了，甚至很完美，但一部再无懈可击的法律文本，最终也都需要通过具体法律的执行，才能起到效果、落到实处。南京各界探索未成年人保护地方立法的过程，出发点基于现行国家立法的滞后以及操作性不够强，但经过几轮的研讨、摸索和推演之后，初具规模的草案面临的，可能还是操作性的问题。

“一部可操作的条例”应该是什么样？归根到底，那就是当出现任何一个侵害未成年人权益的事件时，甚至在大的悲剧没有发生之前，社会要按部就班地有一整套可以执行的细节操作程序。而且这样一套未成年人保护的程序，应当是必须启动，不启动或者失职的，是要被法律追究的。现行国家立法层面，有非常多空泛的主体指向，大量的“有关部门”找不到，需要部门规章细则、地方立法来细化落实。南京此次尝试的未成年人保护立法，是在做类似尝试，比如成立专职的未成年人保护机构，但却依然因为上位法的缺失导致这样的机构无所依凭，甚至办公室设在哪里都留有未知数。

非常现实的问题是，当侵害未成年人权益的行为出现，由谁出面承接无法负起责任的法定监护人的使命？按照现行法律所给出的指引，法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格，但不仅“有关单位”不知是谁，如何申请同样缺乏操作性。最关键在于，有关部门在出现类似情况时不履行这样的法定职责，也并不会被确定无疑地施以惩罚。

“还是那句话，违反了怎么办”，这是潜心推动未成年人保护立法的人士，到现在都依然忧心的问题。现行法律列举多个担负未成年人保护的职责部门，分门别类，社区、民政、公安、学校甚至社会组织，但具体怎么做、谁来做，文本化的推演一遍又一遍，一旦出了恶性案件还是理不出头绪。有监护人虐待孩子，可不可以方便地对接110报警系统？查实甚至查证期间，是否有足够的公共福利机构可以承接？政府责任和社会责任在未成年人保护过程中，究竟是被太过看重，还是被推卸？社会组织的作用在此处该如何发挥，并如何做好全程监管，避免出现另一次的侵害行为？显然，这不仅是南京一个城市的难题。而且，让法律长出牙齿，也不是《未成年人保护法》一部法律所需要解决的问题。