平等保护各类产权 推进产权保护法治化

　　11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称意见)正式对外公布。意见从11个方面对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了全面部署。这也是我国首次出台产权保护的顶层设计。

　　中国政法大学副教授王建勋指出，虽然不少法律中都有产权保护的规定，但要么是制度设计不合理，要么在执法和司法实践中走样，以至于现实中的产权保护困难重重，甚至由此激发了不少的矛盾与冲突。在这种大背景下，人们期待意见能够在一定程度上扫除障碍，推进对产权的有效保护。

　　此次意见全面部署完善产权保护制度、推进产权保护法治化，强调关键是要在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各领域体现法治理念，坚持平等保护、全面保护、依法保护。

　　从今年8月经中央深改组会议审议通过，到如今印发实施，意见始终备受社会尤其是民营经济主体的关注。让民营企业家振奋的是，意见提出要以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

　　“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。完善产权保护制度，对于矫正并稳定社会预期，给社会提供‘定心丸’和‘定盘星’具有重要作用。”国家发展改革委宏观经济研究院教授常修泽说。

　　平等全面依法保护

　　改革开放以来，我国通过大力推进产权制度改革，基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架，全社会产权保护意识不断增强，保护力度不断加大。

　　但同时也要看到，我国仍然存在一些法律制度对不同所有制产权保护不够同等、对非公有产权保护弱于对公有特别是国有产权保护以及因所有制主体身份不同而同罪异罚或异罪异罚的现象。

　　这些产权保护中存在的薄弱环节和问题促使产权保护制度以公平为核心原则。意见全文4000余字，不仅在进一步完善现代产权制度、推进产权保护法治化的五个原则中把坚持平等保护原则排在首位，而且在产权保护的十大任务中单列了一项“完善平等保护产权的法律制度”的规定。有分析认为，此次提出的很多政策措施在中央文件中都是首次出现，力度空前，对于平等保护各类产权尤其是加强非公有产权保护意义重大。

　　由于历史原因，过去几十年，非公有制经济在夹缝中生存，他们在使用和获得各种生产要素方面受到诸多不公平待遇，但是，他们克服了重重困难，为中国经济的发展贡献卓著。正因此，平等保护成为了产权保护的首个重要原则。意见明确，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。

　　意见要求，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的刑法保护力度。

　　王建勋评价说，“这与此前的一些法律相比，离平等保护更近了一步。譬如，《民法通则》第73条、第75条分别规定：国家财产神圣不可侵犯，公民的合法财产受法律保护。这样的表达将公有财产与私有财产区分开来、区别对待，这是改革不彻底的产物。”

　　国家发改委有关负责人指出，完善产权保护制度既是完善社会主义市场经济体制的内在要求，又是创造良好预期、增强社会信心的现实需要，更是促进社会公平正义的重要举措。

　　历史产权案或得纠正

　　纵观意见全文可以看到，除了对非公有产权保护弱于国有产权保护的问题，提出坚持平等保护的对策之外，对于企业特别是民营企业过去的经营不规范问题及涉案财产处置随意牵连合法财产等问题，意见也给出了明确的对策。

　　近些年来，我国出现了不少以“非法集资”、“非法经营”、“偷税漏税”、“涉黑”等罪名惩治民营企业和企业家的案例，引发了社会的担忧。一些执法和司法机关动辄将民事纠纷上升为刑事案件，将社会转型中的历史遗留问题扩大化，导致了冤案错案的频发。

　　以非法集资为例，民营企业在法律和政策上经常受到不公平待遇，存在严重的贷款和融资难问题，通常无法从大银行获得资金，无奈之下，只好从普通民众手里借钱，而这经常面临着被指控为非法集资的风险。

　　这些企业两头受气，生存空间逼仄，不从民间借贷就会面临被关闭的命运，但借贷又面临被治罪的危险。不少“非法集资”案件都是民营企业出于无奈而为之，从早期的“孙大午案”，到近几年的“曾成杰案”、“吴英案”等，都存在这样的因素。

　　王建勋指出，出现这样的案件，一方面有法律规定不当的问题，另一方面也有执法、司法随意，以及选择性执法、司法的问题。

　　国家发改委有关负责人也指出，改革开放以来，我国司法体制不断完善，司法对产权的保护力度不断加大，但一些地方由于司法不够公平、不够规范导致产权受到侵害的现象时有发生。为了维护法律尊严和司法权威，经济案件中的错案冤案应依法予以纠正，尤其是对社会影响较大、存在较多疑点的案件。

　　对此，意见明确提出，要妥善处理历史形成的产权案件。坚持有错必纠，抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，剖析一批侵害产权的案例。对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别，确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案，要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。

　　意见还强调，要完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，从源头上有效预防错案冤案的发生。严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

　　有学者分析认为，中央明确了历史、辩证地看待过去的不规范行为，无异于给民营企业家吃下了“定心丸”，有利于他们安心投资、生活。

　　此外，在司法实践中，企业和公民财产权受到侵犯，执法不够规范也是一个重要原因。特别是在少数地方执法随意性大、行政干预司法、利用刑事手段干预一般经济纠纷、滥用强制措施、处置涉案财产时任意牵连合法财产等，这些行为导致企业特别是民营企业和企业主财产权受到侵害。

　　比如，不管企业涉案性质轻重，一旦涉案动辄采取查封、扣押、冻结等强制措施，造成企业正常经营无法进行，甚至破产倒闭；处理涉案财物时扩大范围，混淆企业法人财产和股东个人财产，混淆违法所得和合法财产，混淆涉案人员个人财产和家庭成员财产等。

　　针对涉案财产处置随意牵连合法财产的问题，意见提出，严格规范涉案财产处置的法律程序，要严格区分个人财产和企业法人财产，严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。

　　“对于犯罪嫌疑人、被告人涉案财产的保护问题，法律并非没有做出规定，但司法实践当中操作起来比较差。另外，刑事诉讼法的规定很多情况下没有得到严格执行，从而造成犯罪嫌疑人、被告人一旦涉案，甚至全部财产遭受损失的悲剧，这样的悲剧我认为不应该频频出现。”北京师范大学刑事法律科学研究院教授王志祥说。

　　在司法政策方面，意见提出要审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策。防止把经济纠纷当作犯罪处理，防止选择性司法，着力解决司法中罪与非罪界限不清、刑事执法介入一般经济纠纷等问题。

　　完善政府守信践诺机制

　　推进产权保护法治化的关键在政府，作为顶层设计，意见把“完善政府守信践诺机制”作为产权保护的十大任务之一予以明确。

　　国家发改委有关负责人指出，发展社会主义市场经济，需要发挥市场配置资源的决定性作用，也要更好发挥政府的作用。保护产权是更好发挥政府作用的重要内容。但在实践中，一些地方政府保护产权的作用发挥得还不够，甚至存在由于政府自身不当行为造成企业和公民财产权受到侵害的现象。

　　在实践中，一些地方政府政策不连续，“新官不理旧账”；有的地方保护主义严重，极端的甚至将外来投资企业特别是民营企业视作“打土豪”的对象；有的调整规划采取行政强制性措施，不给予企业必要的搬迁补偿费用等。

　　针对“新官不理旧账”的现象，意见要求完善政府守信践诺机制。不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担相应的法律和经济责任。

　　事实上，2015年修订的行政诉讼法便将行政合同争议纳入了司法审查范围，即“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，可以起诉政府。

　　一名行政法学者告诉记者，立法过程中对这一条款争论比较激烈。“在实践中，行政机关对行政合同违约的现象比较多。以往按照民事诉讼审理，行政机关只需支付一定违约金，判决结果无关痛痒，但纳入行政诉讼后，就可以判决行政机关违法行政，给其带来震慑。”他说。

　　近日，最高人民法院行政庭庭长贺小荣撰文称，加强产权保护，除了不断完善制度外，还需要执法理念、执法标准和执法方式的调整与转变。

　　在北京大学法学院教授王锡锌看来， 无论是从法治政府的基本要求，还是从现代公共治理的方面看，政府跟所有的老百姓一样，都必须要诚实守信，这是一个基本原则。如果没有信任的话，就很难有有效的官民合作，这样就使得问题的解决面临非常高的成本。

　　“‘新官不理旧账’的问题意见，过去有一定的普遍性，所以提出来，我觉得非常具有针对性。如何在这方面按照意见的决定落实，我觉得是增进我们政府公信力建设所必需的。”王锡锌说。

　　上述国家发改委有关负责人指出，保护产权，政府必须带头作出表率。首先要推进法治政府和政务诚信建设。各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。其次要认真落实防止领导干部干预过问司法活动的制度规定，严禁党政干部介入司法纠纷、插手具体案件处理。要完善财产征收征用制度。有效解决征收征用中公共利益扩大化、程序不规范、补偿不合理等问题。

　　在意见提出的改革举措中，与行政机关依法行政直接相关的举措还包括完善财产征收征用制度、健全增加城乡居民财产性收入的各项制度和营造全社会重视和支持产权保护的良好环境。

　　“无论是产权的有效界定，还是依照法律程序保护产权，都离不开政府的作用。从改革实践看，完善政府守信践诺机制对于产权保护法治化具有决定性影响。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说。

　　意见还要求加大知识产权保护力度，提高知识产权侵权法定赔偿上限，探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度。近年来，针对知识产权侵权的天价罚款、天价赔偿已不是新闻。2014年，因播放盗版作品，快播公司就被深圳市市场监督管理局罚款2.6亿元。

　　此外，由于我国国有资产产权保护制度仍不完善，国有资产流失现象仍然存在。因此，意见提出以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人任意支配国有资产，切实防止国有资产流失。建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。